解讀｜中央深改組：開展省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理試點(diǎn)

　　(轉(zhuǎn)載自世界環(huán)境)中共中央總書記、國(guó)家主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（簡(jiǎn)稱中央深改組）組長(zhǎng)習(xí)近平7月22日下午主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十六次會(huì)議并發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)，改革是一場(chǎng)革命，必須有堅(jiān)忍不拔的毅力，以真抓促落實(shí)、以實(shí)干求實(shí)效。各地區(qū)各部門要以更大的決心和氣力抓好改革督察工作，既要督任務(wù)、督進(jìn)度、督成效，也要察認(rèn)識(shí)、察責(zé)任、察作風(fēng)，確保黨中央確定的改革方向不偏離、黨中央明確的改革任務(wù)不落空，使改革精準(zhǔn)對(duì)接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向。

　　中共中央政治局常委、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)李克強(qiáng)、劉云山、張高麗出席會(huì)議。

　　會(huì)議審議通過了《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案》、《關(guān)于加強(qiáng)文化領(lǐng)域行業(yè)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革試點(diǎn)方案》、《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》、《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于各地區(qū)各部門開展改革督察情況的報(bào)告》。

　　會(huì)議指出，開展省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)，目的是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制，確保環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性、有效性。要強(qiáng)化地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，注意協(xié)調(diào)處理好環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理和屬地主體責(zé)任、相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的關(guān)系，規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，建立健全高效協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。

　　關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理

　　十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出：加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實(shí)施大氣、水、土壤防治行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。

　　這是十八大以來，我國(guó)第四個(gè)引入“省以下垂直管理”的領(lǐng)域。

　　此前，十八屆三中全會(huì)提出要確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。去年的十八屆四中全會(huì)又提出探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。

　　環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧曾在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)，“生態(tài)環(huán)境已成為全面建成小康社會(huì)的短板和瓶頸制約。”陳吉寧部長(zhǎng)指出，要深刻認(rèn)識(shí)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)下完成生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)的緊迫性和艱巨性。

　　但在當(dāng)下，我國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法還在實(shí)行屬地化管理，由此帶來的諸多問題也被社會(huì)各界所詬病。

　　陳吉寧在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議記者會(huì)上介紹，現(xiàn)在實(shí)行的是以塊為主的環(huán)保管理體制，這面臨很多難以克服的問題。比如一些地方政府重發(fā)展輕環(huán)保，發(fā)展硬、環(huán)保軟，有些地方政府的地方保護(hù)主義嚴(yán)重，干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，環(huán)保的責(zé)任不落實(shí)，往往地方政府的責(zé)任成為地方環(huán)保部門的責(zé)任，同時(shí)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象大量存在，所以必須進(jìn)行改革。

　　《2008～2010年全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)工作人員違紀(jì)違法案件情況統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》顯示：環(huán)境監(jiān)察占總查處人員數(shù)量的30 .6%，主要表現(xiàn)為不認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，利用監(jiān)察執(zhí)法權(quán)收受賄賂。隨著近幾年環(huán)境違法案件追責(zé)力度的加大，幾乎每一起案件均有1～2名環(huán)境監(jiān)察人員因監(jiān)管不力或監(jiān)管不到位被追責(zé)。

　　環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局相關(guān)負(fù)責(zé)人也曾公開表示，目前環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范的問題比較普遍。2012年，通過對(duì)20008份環(huán)境執(zhí)法檔案的稽查和5417家企業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證，發(fā)現(xiàn)42.6%的《污染源現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察記錄》存在記錄不規(guī)范問題，18 .7%的記錄與企業(yè)污染源現(xiàn)場(chǎng)的歷史守法狀態(tài)不符，49.9%的行政處罰案卷調(diào)查取證材料存在證據(jù)不完整、不規(guī)范問題。

　　環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)測(cè)司司長(zhǎng)羅毅曾公開表示，環(huán)保工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)、弱點(diǎn)問題都在縣一級(jí)，但縣級(jí)監(jiān)測(cè)開展得不夠，沒有覆蓋到廣大縣級(jí)地區(qū)，環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量的管理水平亟須大幅提升。

　　改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，需要嚴(yán)格的法律制度，更依賴嚴(yán)格執(zhí)法。

　　一直以來，地方環(huán)保部門都是實(shí)行地方政府和上級(jí)環(huán)保部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。環(huán)保監(jiān)察隊(duì)伍從省到縣（市）分別為環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)、環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)和各區(qū)、縣（市）環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，這“三隊(duì)”之間存在著上級(jí)對(duì)下級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，但各自的人財(cái)物則歸屬所在的環(huán)保局機(jī)關(guān)。在現(xiàn)行的環(huán)保系統(tǒng)中，省環(huán)保廳對(duì)市環(huán)保局有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，但市環(huán)保局的人財(cái)物則屬市政府管理。

　　“現(xiàn)在人財(cái)物都是由地方政府配給，環(huán)境監(jiān)察不過是地方政府的一把劍，需要的時(shí)候就拿出來砍砍，不需要的時(shí)候就收在倉(cāng)庫(kù)里?！币晃换鶎颖O(jiān)察執(zhí)法人員這么形象地比喻了一番。

　　環(huán)保部積極推進(jìn)垂改

　　環(huán)保部正在積極推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，已設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理辦事部門“垂管辦”；正在加快研究制定試點(diǎn)方案，試點(diǎn)工作將在年內(nèi)啟動(dòng)，將爭(zhēng)取用2到3年左右時(shí)間完成改革。

　　陳吉寧在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議記者會(huì)上表示，目前，有十一個(gè)省區(qū)市提出試點(diǎn)意向。并在一年完成試點(diǎn)工作，力爭(zhēng)2018年完成垂直管理改革。

　　“這項(xiàng)改革不僅是監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法改革，還涉及到省部關(guān)系的重新界定，以及審批權(quán)限的重新梳理”，陳吉寧說，環(huán)保部已會(huì)同中編辦和財(cái)政部出臺(tái)了做好垂管期間有關(guān)工作的通知，明確在目前改革剛啟動(dòng)和改革沒完成之前，各地、各部門怎么做好各自的環(huán)保工作，特別是在人、財(cái)、物等方面做好平穩(wěn)的過渡，嚴(yán)防出現(xiàn)突擊進(jìn)人、提拔干部、壓縮環(huán)保經(jīng)費(fèi)等問題。

　　陳吉寧部長(zhǎng)還表示：垂直改革有四個(gè)目的：一是要落實(shí)地方政府及其相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任，這是環(huán)保法第六條的規(guī)定。二是要解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)。三是要進(jìn)一步統(tǒng)籌跨區(qū)域、跨流域環(huán)境管理的問題。四是要規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的建設(shè)。

　　據(jù)報(bào)道，廣西、河南、河北、上海等省市已開展垂改的準(zhǔn)備工作。

　　垂改是否意味地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的弱化？

　　多位環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜艺J(rèn)為，實(shí)行環(huán)保垂直管理有利于打破地方“保護(hù)圈”，更好地約束地方政府的行為，保證執(zhí)法行為的公正性和執(zhí)行力，提高監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，糾正上有政策、下有對(duì)策、弄虛作假等問題，同時(shí)能夠統(tǒng)一執(zhí)法尺度，避免因執(zhí)法尺度不統(tǒng)一而導(dǎo)致對(duì)責(zé)任者懲處力度大相徑庭的不良現(xiàn)象出現(xiàn)，更好地發(fā)現(xiàn)地方存在的環(huán)境問題，使得違法行為依法得到及時(shí)查處。更為重要的是，這一職責(zé)的真正落實(shí)有賴于強(qiáng)有力的追責(zé)，需要明確地方政府監(jiān)管責(zé)任，避免出現(xiàn)地方政府以環(huán)保執(zhí)法體制的垂直管理改革為借口，推卸履行環(huán)境質(zhì)量改善的主體責(zé)任。